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宋 洋 | 老旧社区治理的创新之道及其内在逻辑——以北京市HC社区治理经验为例 作者:宋 洋 来源:《学习与探索》 更新时间:2022-01-13

      老旧社区治理是社会治理的重要组成部分,是城市治理重心下移的重要载体。2020年7月,国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》强调,按照高质量发展要求,大力改造提升城镇老旧小区,推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系。2021年3月12日,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步明确提出“要加快推进城市更新,改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”。以上文件充分表明党中央和国务院对老旧社区治理的高度重视,彰显了老旧社区治理是城市有机更新、新时代高质量发展,以及探索实现“共同缔造”理念的重要维度和重要场域。
      基于以上背景,本文以北京市老旧社区的典型之一——HC社区的治理过程为研究个案,详细剖析老旧社区治理的创新实践。HC社区在4年的时间里,将一个矛盾尖锐的老旧商品房小区改造成为一个模范的优质小区,引起了各级政府和社会各界的广泛关注。其改造方式和治理模式既有特殊性,也有一般性的意义和价值。有鉴于此,本文尝试构建一个具有适切性和理论解释力的分析框架,力争在分析上突破国家—社会关系范式的解释限度和边界,并通过对HC社区治理经验的实证分析,全面总结这种创新机制背后的内在逻辑和互动机理,进而探讨如何真正实现党政主轴的政治整合功能和培育自治的社会功能的高度融合。


      一、嵌入性治理:老旧社区治理创新的一个分析框架

      近年来,在理论界和实务界主要形成了三种老旧社区治理模式,即政府托底治理模式、单位托管治理模式和社区自治模式,三种模式各有特点。学术界则主要围绕老旧社区由谁治理形成了争论性的讨论。就目前学界的研究现状来看,主要存在着应然逻辑与实然逻辑的争论。一方面,相关研究主要是应然逻辑和政策主张,缺乏对老旧社区治理实际状况尤其是治理过程的实证分析。老旧社区治理依然存在全能主义的路径依赖,管理的少与治理得好之间存在着一定的张力,某种程度上呈现出“行政有效、治理无效”的局面。另一方面,研究者主要以国家和社会的分立为出发点,探究政府和社区之间的实然关系,提出老旧社区治理的关键在于党政主导与社会协同相结合,然而,关于党政如何主导、如何建立多元主体合作共治机制等,并没有比较深入的研究。事实上,党政主导并不等同于行政包办,它亦可以起到引导、组织和培育自治的作用。如何实现党政主导与社区自治相结合、如何平衡老旧社区治理的行政性和自治性,从而增强老旧社区治理的能力、合力和效能,是一个值得深入探讨的问题。
      本文拟引入嵌入性理论,从分析老旧社区治理这一微观场域回答国家与社会关系这一宏观命题,为进一步推进新时代老旧社区治理机制创新提供理论支撑和经验借鉴。

      1.嵌入性理论视角及其适切性分析
      嵌入(Embeddedness,又译作镶嵌)一词最初是由卡尔·波兰尼(Karl Polanyi)在经典著作《大转型:我们时代的政治与经济起源》中提出的,主要强调经济行动乃是一个制度化的社会过程。格兰诺维特(Mark Granovetter)进一步提出,嵌入性是指个人或企业进入一个社会网络之中的契合程度,社会行为实际上是嵌入社会关系中的。自此,嵌入问题成为一时显学,引起国内外学界的广泛关注和讨论。彼得·埃文(Peter Evan) 进一步拓展了格兰诺维特的嵌入概念,并用嵌入性自主(Embedded Autonomy,又译作镶嵌性自主)的概念来描述国家与社会(市场)的互动关系。此后,嵌入性理论得到了进一步的发展,皮特·何(Peter Ho)等学者在嵌入式行动的前提假设下,对中国转型期间社会组织的生成、发展及运作进行了考察,提出了“嵌入的积极主义”。祖京(Zukin)和迪马里奥(DiMaggio)进一步提出了嵌入性理论的分析框架,把嵌入性区分为政治嵌入性、结构嵌入性、文化嵌入性和认知嵌入性。还有学者进一步区分了关系嵌入性和结构嵌入性的概念和功能,提出了嵌入性的层次结构概念,并根据实际研究需要将嵌入划分为目标、制度、功能、关系、价值观嵌入等方面。
      将嵌入性理论与老旧社区治理研究相结合,既呈现出高度的契合性,又具有鲜明的现实价值。一方面,老旧社区治理研究具有极强的实践价值,运用嵌入性理论进行解读,可以提供一种新的分析视角,推动分析框架的创新和机制研究不断深入。学界已然对运用嵌入性理论开展社区治理研究的适切性和重要性形成了基本共识,比较有代表性的研究包括:嵌入性治理是城市社区治理机制创新的一个本土化分析框架;关于城乡结合部老旧社区嵌入式治理的研究;关于资源嵌入型、互惠嵌入型和合法性嵌入型等不同的“嵌入性”模式的研究;国家、市场、社会在基层社区中的“半嵌入性互动治理形态”;以“政治嵌入”和“邻里嵌入”为分析维度的“双重”嵌入性理论分析框架 等。以上研究表明,运用嵌入性理论分析老旧社区治理的议题是切实可行的。另一方面,嵌入性理论可以对两个或多个主体之间的本质关系进行阐释。多元主体参与老旧社区治理已然成为发展趋势,然而现阶段多元治理的效果并不明显,嵌入性理论可以为审视多元主体嵌入老旧社区治理的实践提供全新的视角和理论框架。需要指出的是,老旧社区治理创新不仅需要组织、结构等的硬嵌入,更需要价值、文化等的软嵌入,而目前学界对硬、软两种嵌入机制的具体作用及互动效应仍缺乏详细论证。因此,本研究拟通过全面深入地分析老旧社区治理的既有机制,进一步总结形成一种有机融合、动态发展的嵌入与助推机制。

      2.老旧社区的嵌入性治理分析框架
      结合我国老旧社区治理的制度情境和现实基础,笔者尝试从嵌入性治理的角度阐释政府(国家)与社会的关系,进而提炼出多中心治理、协商治理、精细化治理等几种助推机制,从而培育社区精神,推进社区自治。
      第一,党和政府构成老旧社区治理中“国家”的主要主体。在我国,党组织是国家治理体系的领导力量,具体来说,一方面,老旧社区治理可以通过嵌入性党建来有效引领社会治理,以政治嵌入的方式实现基层党组织的建设和适应性的重构,这种政治嵌入机制的前提作用主要体现在由它助推形成了其他几种治理机制,包括多中心治理机制、协商治理机制、精细化治理机制,并以文化嵌入机制为保障,打造社区共同体意识。另一方面,政府在“党委领导”下承担“负责”的功能。其中,政府是协同共治的发起者和重要参与者。政府作为发起者并不意味着政府行政权力的无限扩大,而是进一步下放权力,将执政资源下沉,培育社区自治组织和社区自组织的发展,形成对社区的协同共治,并通过社区自治实现政府对社区的管理引导与民主治理。没有国家的有力推动,社区治理往往会陷入“搭便车”的困境,呈现一盘散沙、无人治理和负责的局面。因此,以党政为主轴将是我国老旧社区治理在一个时期的主要选择。以政治嵌入机制为前提,能够充分体现以党政为主轴的内在逻辑,但需要指出的是,“党政主轴”是指多重嵌入机制的主轴,而不是指由党政力量来充当老旧社区治理的主体。由于嵌入性治理是一种多方或多重机制的嵌入,其中有一方会起到主导或核心的作用,以政治嵌入为前提的党政主轴必然起到主导或核心的作用,从而更好地发挥组织各方机制嵌入的作用。
      第二,“社会”行动主体更为多元化。嵌入性治理能够使社会组织、社区各类志愿者组织、业主委员会、物业公司和社区居民等不同性质的主体都嵌入社区公共事务的治理中来。嵌入性理论分析框架不仅包括多元主体层面的嵌入,而且包括多种治理机制的嵌入。一方面,以政治嵌入机制为基础前提,直接影响着多元行动主体之间能否实现有效合作,另一方面,发挥政治嵌入机制的基础性作用并以此激发社区自治,有利于推进老旧社区治理机制创新。因此,在政治嵌入机制发挥主导作用的前提下,以多中心治理机制为关键、以协商治理机制为手段、以精细化治理机制为目标、以注重培养社区精神为保障,共同构成了“培育自治”的核心内容。
      综上,老旧社区治理创新是否能够实现,较大程度上取决于以党建引领为核心的政治机制在老旧社区治理体系中的嵌入情况,不仅要有组织结构、决策机制等方面的助推机制(又可称为硬机制),也要有目标、价值等方面的助推机制(又可称为软机制)。


      二、HC老旧社区的治理困境与行动策略

      之所以选择以HC社区为案例,一方面,HC社区的性质和面临的治理问题在我国老旧社区治理中有着典型性意义,其产权较清晰,属于老旧商品房改造的成功范例;另一方面,HC社区积极探索社区治理体制创新,形成了多元共治的和谐格局,其改革思路和创新经验有着一定的复制意义和推广价值。本研究通过对HC社区进行综合分析和微观解剖,具体呈现党政力量在引导社会力量参与老旧社区治理体制创新中的重要作用。

      1.老旧社区的治理内卷化困境
      HC社区是从1999年兴建并陆续投入使用的一个纯商业性社区,当时定位为中低档小区。该社区位于SY区主城区,共有22栋居民住宅楼,87个单元,占地面积为79333平方米,建筑面积为114740平方米。目前居民总户数为1004户,常住人口2390人。2020年11月,HC社区被评为第六届全国文明单位。
      HC社区有三套机构合并运行,即社区党总支、社区居委会和社区服务站。党总支书记LX兼任居委会主任和社区服务站站长。社区工作人员共11人,7人为居委会专职工作人员,包括党总支书记1人、专职副书记1人。居委会主要负责上级政府及其相关部门委派的行政性和业务性工作。3位社区服务站工作人员属于街道派出人员,主要承担社区服务性工作。但在实际工作过程中,岗位职责界限并不明显,根据工作需要时常机动调整。HC社区党总支部下辖HC社区党支部、离退休人员党支部、非公联合企业党支部、SMY社区党支部(SMY社区即是HC社区的二期小区,目前由HC社区居委会托管)。目前社区的年运行费用在50万左右,其中包括SY区财政固定拨付的社区建设公益金25万元。
      随着HC社区使用年限的增长,小区的各种问题逐渐显现,曾连续三年位列SY区综治考核倒数第一。例如,当时社区硬件设施破损,绿化面积减少,垃圾死角增多,导致物业、居委会、居民之间矛盾突出,是典型的问题社区。同时,因该小区是商品房改革后较早兴建的老小区,一些设计不尽合理,配套设施不够完善,尤其是停车位不能满足不断增长的需求,建筑外墙体无保温层等。诸多问题的长期堆积严重影响了社区居民的生活环境,关于物业公司服务问题的投诉乃至信访案件日益增多。物业公司则由于人工物价上涨较快,物业费用入不敷出,无法提供高质量的服务,导致居民对物业服务水平普遍不满,以至于不按时或不缴纳物业费。物业公司又以物业费收缴困难为理由消极怠工。居民和物业公司这种尖锐对立逐步陷入恶性循环。这些问题直接导致多数居民对社区的认同感薄弱,很少积极参与社区事务。
      2009年4月,HC社区成立了社区居委会和党支部。成立之初,因为长期累积的问题在短时间内无法有效解决,工作开展非常困难,与物业公司的关系颇为紧张。因为迟迟解决不了居民的诉求,社区居民也不支持居委会的工作。党支部和居委会两头受气,成为无法有效开展工作的悬浮型基层组织。居委会的工作在所在区的各项考评中位于最差行列,社区也被列为问题严重的小区。居委会的成立不仅没能帮助解决问题,反而使自身陷入了左右为难的困境。于是,居委会一筹莫展,物业公司冷眼旁观,居民牢骚满腹,这三者之间又形成了一种恶性循环。

      2.党政主导与社区改造的策略
     2011年6月,LX同志代理HC社区的居委会主任,2012年社区换届当选为社区党总支书记兼居委会主任。LX同志经过一段时间的调查走访,深入了解了HC社区一系列问题及其根源所在,提出对HC社区进行全方位的改造势在必行,而且党支部和居委会必须起主导作用的主张。焦点问题在于:从哪里争取资金支持实现对小区的更新升级?采用怎样的工作方法让矛盾双方平心静气地接受解决问题的方案?用怎样的创新思维实现对老旧小区治理的精耕细作,进而构建和谐文明的社区环境?
      HC小区改造议题很快成为居委会工作重心。第一,动员群众。居委会工作人员全体行动起来,与居民“一对一”“多对一”地认真沟通,逐步激发起全体居民参与社区改造项目的热情。同时以调查问卷等方式收集居民的合理化意见和改造建议,分门别类地融入小区改造计划。第二,民主协商。社区党支部和居委会多次组织召开“五位一体”的居民议事会,最终确定了改造雨水管线、更新监控设备等11大项改造内容。自2015年起,每年召开“居民议事厅”会议10余次,征求群众意见数十条,化解各类矛盾纠纷20余起。广大党员居民参与社区建设的积极性空前高涨,自我管理、自我服务的意识越来越强。这种踏实的工作态度初步获得了居民的好感。第三,筹措资金。经初步测算,升级改造小区内部环境需要数千万资金。虽然按照2008年实施的《住宅专项维修资金管理办法》,理论上可以动用约一千万的专项维修资金,但当时党支部和居委会在业主中并没有公信力,物业公司和居民的矛盾旷日持久,寄希望于获得2/3以上业主的签字同意基本是不可能的。居委会主任LX不是单纯的等靠要,而是积极向社会力量及企业筹集资金。在SY区相关部门和WQ街道的大力支持下,居委会经过与开发商多次艰难的沟通协商,在不动用小区住宅专项维修资金的前提下,于2013年底达成了由开发商投资3000万元的初步协议。
      2014年春,HC社区改造工程正式启动,开展了景观提升、扩建老年人活动中心等11项工程。同时开发商还扩建了650平方米的居民活动中心,加上原有的458平方米居委会公共用房,形成了1108平方米的办公及居民活动中心。该活动中心设有一站式服务大厅、多功能厅、党员活动室、棋牌室、托老所、图书阅览室、文化驿站、烘焙厨房等各种公共活动场所。HC社区升级改造项目于2015年4月全面完工。社区的面貌焕然一新,绿化面积达36000平方米,停车位增至680个,各种休闲娱乐设施一应俱全。


      三、HC老旧社区治理的经验分析:政治嵌入与助推机制的创新

     整体来看,HC社区的治理正在逐步从政府主导型的强政府、弱社会的治理模式向党政推动与社区自治相结合的多元共治模式转变。我们将这种多元共治模式的作用机理总结为:政治嵌入机制和三个助推机制(多中心治理、协商治理、精细化治理机制)相结合,并以文化嵌入机制为保障,注重社区精神的培养。通过深入探讨HC老旧社区治理的政治嵌入与助推机制,总结出其中蕴含的深层互动逻辑,有利于在理论层面上进一步推进老旧社区治理机制创新的相关研究。

      1.以政治嵌入机制为前提,发挥党建引领作用
      政治嵌入指的是组织行为受到当地的政治环境、政治体制、权力结构的影响,主要关注政治因素对组织行为的作用机理,以及影响和激励组织行为的某些制度特征。HC社区通过政治嵌入注重党建引领和组织建设,积极探索现代化的社区治理方式,在组织结构上,构建了“社区党总支—网格党组织—党员楼长”三级党员管理体系,按照“分级、分类、分片”的原则,通过结对式教育、关爱式教育和网络式教育等措施完善了党员管理体制,特别是通过网络教育创新了党员教育管理的方式和内容。
      党总支创新组织设置模式,延伸组织工作手臂,充分发挥老干部、群团骨干先锋模范作用,先后建立“非公企业联合党支部”和“老干部党支部”,实现组织工作的全覆盖。HC社区组建了一支以党员为主力军的“五彩耀动HC”服务队,绿色代表环境卫生,杏色代表完善服务,蓝色代表治安巡逻,红色代表文艺引领,橙色代表孝老爱亲。以此为基础,开设了党建“五色课堂”,分别是红色课堂强信念、蓝色课堂促成长、绿色课堂促健康、橙色课堂贴民心、杏色课堂筑和谐。通过党建“五色课堂”,实现了党建内容的具体化与多样化,改变了以往的党建就是组织政治学习的僵化方式,把党务和居委会的事务衔接合并起来,克服了党建的空泛化和悬浮化。“五色课堂”的开展充分挖掘了社区群团组织力量,促进了“五色俱乐部”的形成,极大地推动了“楼栋熟人圈”的建立,同时也为“百米服务圈”的建立奠定了基础。

      2.以多中心治理机制为关键,形成多元共治格局
      从HC社区治理的治理结构和内部机制来看,在政府力量、市场力量、社会力量组成的社区权力格局中,以党支部和居委会为代表的党和政府的力量在社区治理中居于主导性和指导性地位,能够最大限度地摆脱市场与社会之间复杂的利益纠葛。其根本原因在于,当前时代背景和社会发展形势下,党的执政重心不断下沉,但社会自治组织发育尚不充分,运行机制也不完善。
      HC社区以“我的社区我做主”民主议事会制度为依托,构建协商民主运行机制。社区党组织作为居委会、物业公司和社区居民协同共治的“润滑剂”积极促进社区协商,三方互利互惠,互谅互让,形成多元参与社区治理新格局。三者既并列,又在相互联系中实现共同发展,极大提升了社区治理的水平和质量。
      HC社区通过“三螺旋”的社区治理模式,解决居民热点、难点问题15起,协调相关职能部门解决问题7起,得到了社区党员和居民的高度认可。例如,4、9、13、16号楼居民曾提出,因为一楼没有安全扶手给老年人的出行造成极大的不便,且存在安全隐患。为此,居委会以这四栋楼的楼门长为召集人,以“居民议事厅”为具体形式,根据协商民主的精神,及时将党员和居民的需求提到日程,由党总支向街道党工委汇报,最后由街道出资2万余元对其进行安装。再比如,HC社区居委会每半年会针对全社区的家庭开展问需活动,社区居民有需求以家庭为单位提出来。经入户走访及各种形式的访谈,发现社区居民对于微型消防站的需求量达到30%。虽然这个要求比例并不能达到立即落实的标准,但居委会经过咨询物业公司和消防部门,认为微型消防站在紧急时刻还是比较重要的。为此,居委会将此项涉及民生安全的需求提交社区党组织,由社区党组织协调社区物业提供场所,争取街道工委出资建起了社区微型消防工作站,对那些不理解或不清楚这项工作的居民,社区居民骨干配合完成了宣传解释工作。上述多中心治理的创新实践,使HC社区从一个矛盾重重的老旧小区变成一个温馨和睦的示范性小区,其治理绩效得到了小区居民的高度评价。

      3.以协商治理机制为手段,搭建沟通和决策平台
      HC社区通过协商治理,将不同治理主体整合在一起议事,形成了沟通的平台组织,实现了协商民主与群众路线的统一。
      在横向层面,党支部、居委会与开发商及物业公司的协商,激发企业和社会组织参与社区治理的积极性,争取到了社区改造资金,从根本上消除了小区常年累积的矛盾根源。开发商对小区的后继改造投入彰显了企业回馈社会的道德意义,为自身赢得了良好的社会声誉,有利于企业的长远发展。同时,这一协商过程体现了国家与社会、市场关系的良性互动。
      在纵向层面,居委会得到了SY区相关职能部门及所在街道的大力支持,与小区业主进行深入的协商,运用了协商民主的相关运行机制,通过“我的社区我做主”的居民议事厅,广泛听取居民的意见和建议,明确了小区改造计划和重点实施项目,获得了广大业主的认可和赞许。在此过程中,居委会发挥了至关重要的作用,协调改造资金,收集并反馈民意,从根本上修复了物业公司与业主之间的紧张关系。
      协商治理的效应是三方共赢。居委会的工作卓有成效,社区党组织赢得了居民更大的信任和拥护;企业树立了自身的良好形象,消弭了与业主之间旷日持久的矛盾冲突;民众收获了居住环境的改善和舒适,对于公共事务有了更大的参与热情,并在此过程中培育了践行基层民主的理念和方式。干群关系密切了,社区党支部的威信树立起来了,社区风气都得到了根本的改变。HC社区的治理微循环由此进入了一个畅通的轨道。

      4.以精细化治理机制为目标,精准服务居民需求
      精细化治理是指承载社区居民的多样化、差异化需求,为促进居民利益表达和实现利益诉求提供精细化的服务和治理。在精细化治理层面,HC社区做了大量积极的探索。
      第一,对准居民交往的需求,构建楼栋熟人圈,提升邻里的信任度。虽然中国社会正在从传统的熟人社会向陌生人社会和契约型社会转变,但这种熟人社会仍然是一种社区治理的有效社会资本。HC社区组织以“邻里守望”为主题的各种社区活动,以本楼栋的妇女党员为引领人,以“熟人介绍熟人”的模式积极动员广大居民参与社区建设。在此过程中,楼栋居民由不相往来逐渐转变为交往频繁,熟人圈的这种相互信任有利于破除社区治理中的集体行动困境。
      第二,对准居民服务的需求,通过私人定制服务、“百米服务圈”等举措,实现社区基本公共服务全覆盖。近年推出的老年餐桌项目大受欢迎,运行良好。这是区民政局下属的一个名为中央厨房的社会组织在HC社区推行的一个政府购买公共服务的试点。HC社区六十岁以上的老年人有近四百人,子女中午一般不回家吃饭,为了贴心照顾老年人的午餐问题,每顿饭补贴1/3的餐费,个人承担2/3(试运行阶段是10元补2元、15元补5元的方式,事实上是餐饮企业以零利润的成本价提供),由指定的放心餐馆提供午餐并且派送到社区。老年人既可以在社区活动中心一起用餐,也可以带回家。对于行动不便的老人,还可以提供送饭上门的服务。正如一位社区服务站工作人员所讲:这种引社会组织进社区的公益项目,一方面可以扶持壮大社会组织的发展,另一方面可以利用社会组织的专业化运营团队为社区居民提供价格低廉且优质的服务。党支部和居委会做好监督和协调工作,也能够更好地获得居民的拥护和支持。这种精细化治理的举措不仅更好地实现了为民排忧解难,而且带来了社区治理水平的极大提升。

      5.以文化嵌入机制为保障,打造社区共同体
      文化嵌入指的是根植于特定文化土壤,共有的传统价值观、共有信念、传统惯例等社会文化因素对组织行为的制约与影响。文化嵌入主要关注社会文化因素对组织目标实现的促成机理。文化嵌入社区治理的作用机理就是通过社区精神的培养、社区整体文化氛围的塑造来提升居民对社区的认同感。同时,以居规民约为抓手,重视软法在社区治理中的积极作用,从而实现自治、法治与德治的有机统一。
      居规民约的功能主要体现在三个层面:一是自治功能。这是居民实现自我管理、自我约束、自我教育、自我服务的工具,为居民以自组织的方式解决公共问题提供了有力保障。二是教化功能。居规民约的制定和实施过程,本身就是居民进行利益表达的一种重要形式,能够促进居民确立对规则的信仰、对权利与义务关系的认知,促进契约精神、法治理念养成有益的行为习惯,最终内化为一种无需提醒的自觉遵守。三是整合功能。居规民约的制定与实施既提高了各种治理主体的积极性,又将硬法与软法的治理效益进行整合,可以有效缓解政府解决社会纠纷的压力,弥补法律法规在社区事务管理中的不足。只有当居规民约无法解决问题时,居民才需要诉诸法律。
      从内容上来看,居规民约既弘扬了社会主义核心价值观的主旋律,又涵盖了社区环境维护、邻里和睦互助等具体内容。从形式上来看,其内容是朗朗上口的歌词,便于记忆传唱。同时,创新居规民约的宣传方式,将“遵守居规民约,共创和谐HC”的主题印制在车辆临时停靠标识卡片上,正面是车辆临时停靠时的手机号码,反面是居规民约的详细内容。这种宣传方式更为灵活有效,有利于扩大影响,深入人心。
      从深层次来看,HC社区的居规民约之所以取得较大成效,很大程度上在于能站在社区治理现代化的角度,用改革的思维、创新的方法推行居规民约。例如,运用居规民约改变原有的“人治”方式,促进社区走向“契约式”治理,推动社区治理法制化建设;通过居规民约强化民众的主体作用,推进城市社区治理由传统政府“管理”向多元主体“共治”转变;运用居规民约的引导力及约束力增进政府治理、社区自我调节、居民自治之间的良性互动,改变了传统管理方式,提高了治理效率,降低了治理成本和风险。


      四、老旧社区治理机制的内在逻辑:党政主轴与培育自治
      本文立足于HC社区治理案例,尝试构建了一个具有整合性的嵌入性治理分析框架,从一般意义上总结归纳出老旧社区治理机制创新的核心要素,即我国老旧社区治理实质上是党政主轴和培育自治下多元主体参与社区治理及社区公共服务供给。那么,党政主轴与培育自治在推动老旧社区治理创新过程中的嵌入何以可能?这种多重嵌入是否基于某种共同的深层互动机理?质言之,本文尝试分析这种多重嵌入下的政社关系的机制及其蕴含的内在机理。
      第一,老旧社区的嵌入性治理是一个具有理论解释力和实践适切性的新型分析框架,而政治嵌入与助推机制则是分析的重要维度。政治嵌入深刻影响着老旧社区的治理进程,是老旧社区实现治理机制创新的重要前提;而助推机制则是在政治嵌入前提下,实现老旧社区良善治理的关键力量。这些创新机制和举措调整了利益分配格局,激发了各种治理主体的积极性,展现了嵌入性治理在实现老旧社区良善治理过程中的关键作用。在以上研究基础上,可以进一步分析嵌入性治理视角下的党(政府)与社会之间的互动关系逻辑,并将其总结为党政主轴和培育自治。
      第二,党政主轴以“政治嵌入”方式渗透到其他主体的治理过程中,形成具有中国特色的老旧社区治理体系。政治嵌入是党和政府对老旧社区治理空间的监督与引导,通过党建引领和能力提升,实现对社会力量的引导,保证老旧社区治理与党和国家对社区发展的要求相一致。政治嵌入可以为老旧社区的善治提供必要的契机、能力、治理资源和根基,促进老旧社区提升治理效能。
      第三,培育自治与老旧社区治理有着较强的契合性,是未来老旧社区治理发展的方向,也是治理机制真正发挥作用的深层机理。从HC社区的案例可以发现,培育社区自治不仅可以承接政府下放的公共事务,而且可以培育社会资本,让居民之间逐步建立起信任和沟通的桥梁。各种社会力量在党 和政府的指导和引导之下,形成了多个助推机制,可以为老旧社区治理贡献力量。其中,多中心治理和协商治理分别打造了多元共治格局、搭建了良好的沟通和决策平台。另外,老旧社区治理是根植社区关系网络的居民联盟,其以满足社区居民的公共需求为宗旨,通过精细化治理来提供差异化服务,通过文化嵌入培养社区精神,从而获取社区和居民的认同,维持良好的互动关系,进而获得具有社会合法性的发展空间。这些都是培育自治的内在逻辑的重要体现。
      综上,老旧社区的嵌入性理论分析框架为治理机制的创新研究提供了一个新的分析视角,通过引入相关的分析变量,便于阐述政治嵌入与助推机制互动中的内在逻辑,更有利于全面审视当前老旧社区治理的运行机制以及未来发展的方向。北京市HC社区的治理机制创新充分展现了“以党政力量为主轴、与培育自治力量相结合”的嵌入性治理形态,为破解新时代背景下城市老旧社区治理场域中“国家—社会”关系的变化提供了新的视角和参考思路。需要指出的是,虽然政治嵌入与助推机制提供了一个新的研究视角,但是具体影响维度的有效性和互动的清晰逻辑,还需要进一步的研究。老旧社区治理中复杂的治理情境和不断变化的实践情况,亟须进行更多、更广泛、更深入的研究。


      宋 洋:《老旧社区治理的创新之道及其内在逻辑——以北京市HC社区治理经验为例》,《学习与探索》2021年第11期,第43—50页。

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